Capitolo 3. La ricerca sul processo di candidatura all’Expo 2015.

1. I problemi e le opportunità

Una delle parole più utilizzate durante il processo di candidatura per definire l’Expo 2015 è stata quella di opportunità. Nella lingua italiana il vocabolo indica un’occasione favorevole o una situazione adatta per realizzare qualcosa [Sabatini-Coletti, 2008]. Gli articoli di giornale, i documenti ufficiali e i discorsi dei principali attori hanno utilizzato questo termine con tre significati diversi:

•          nel primo caso per mettere in evidenza il carattere eccezionale e irripetibile dell’evento (attraverso l’uso di espressioni come o. straordinaria, o. da non perdere, o. importante, o. da non mancare);

•          nel secondo caso per sottolineare la possibilità di cambiamento connessa all’organizzazione della manifestazione (attraverso l’uso di espressioni come o. di una grande svolta, o. di sviluppo, o. di rilancio, o. per accelerare i progetti, o. per trasformare la città);

•          infine nel terzo caso per individuare l’estensione geografica o settoriale degli interventi relativi all’evento (attraverso l’uso di espressioni come o. per la città, o. per l’economia, o. per il turismo).

L’uso del termine “opportunità” non è stato casuale, ma funzionale ad esprimere l’intenzione di intervenire per affrontare alcuni problemi di natura pubblica e migliorare la situazione dell’area metropolitana milanese (framing) (1).

Secondo gli approcci costruttivisti, i problemi collettivi non esistono oggettivamente in natura, ma vengono costruiti dalla società a seconda degli interessi, dei valori e delle credenze degli attori coinvolti. Le definizioni dei problemi non sono mai tutte univoche, poiché la loro natura, ampiezza e gravità dipendono dalle preferenze degli attori coinvolti.

La tabella contiene le definizioni del problema affrontato dalla politica pubblica “Expo 2015”, per come sono emerse nel corso della vicenda. Nello schema sono indicate nove dimensioni, di cui otto singole e una “trasversale”; per ognuna di esse vengono mostrati gli obiettivi su cui si focalizza l’attenzione – con maggiore o minore intensità – e i principali attori (istituzioni, politici, associazioni di categoria, organizzazioni internazionali…) che le sostengono durante il processo di candidatura (2).

immagine – Figura a (in fondo al testo)

Accanto alle singole definizioni del problema, esiste un’interpretazione abbastanza consolidata (trasversale a tutte le altre) del senso e delle finalità di un grande evento: ripensare la governance dei processi dell’area metropolitana, cioè le modalità con cui vengono prese e attuate le decisioni collettive. Rimandiamo l’approfondimento di questa definizione del problema al paragrafo 1.1.

“Un problema di politica pubblica non è mai definito una volta per tutte” [Capano, 1996, p. 17], ma è oggetto di un’evoluzione continua, che continua durante tutto il ciclo di vita della politica. Per quanto riguarda i grandi eventi questo significa che durante la fase di attuazione possono emergere ulteriori problemi e conflitti tra diverse categorie di attori. Ad esempio durante il processo di candidatura all’Expo 2015 i sindacati e le associazioni ambientaliste hanno sollevato due problemi connessi alla realizzazione dell’evento: nel primo caso la tutela dell’ambiente, mentre nel secondo la tutela dei lavoratori (es. sicurezza nei luoghi di lavoro e contrasto del lavoro irregolare).

1.1 La trasformazione della governance

Nel precedente paragrafo abbiamo accennato al fatto che l’interpretazione più condivisa della finalità di un grande evento riguarda la trasformazione della governance. Ora cerchiamo di capire perchè l’attuale assetto di governo dell’area milanese è un problema per la competitività del territorio e quali obiettivi di processo possono essere raggiunti attraverso l’Expo 2015.

Le ricerche sui processi di trasformazione urbana a Milano hanno evidenziato il carattere pluralistico del policy making già verso la fine degli anni ’80 [Dente, 1989b; Fareri, 1990]. Le categorie dominati di attori tendono a diminuire, poiché nel tempo aumenta il numero delle forze in gioco e si diversifica la loro tipologia. Come dice Bruno Dente “qualsiasi tentativo di innovazione di una certa dimensione vede intervenire un numero assai alto di differenti soggetti dotati di propri obiettivi, logiche di azione e stili di intervento” [1989b, p. 115].

Le analisi sui processi di governo nell’area milanese realizzate fino ad oggi hanno mostrato sei risultati principali:

1)         La verticalizzazione delle reti decisionali, cioè la presenza di attori che appartengono a diverse scale territoriali. “Governare Milano già ieri, e comunque certamente oggi, è un esercizio di multilevel governance” [Dente, 2005a].

2)         La comparsa di nuovi soggetti, accanto alle tradizionali forme di rappresentanza (partiti politici, associazioni imprenditoriali e sindacati). I vecchi stakeholder non scompaiono del tutto dai network decisionali, ma sempre più spesso sono affiancati dai soggetti del terzo settore (es. fondazioni bancarie, comitati, associazioni di volontariato, ONG).

3)         Il rapporto difficile con il Governo nazionale e con la Regione Lombardia, le cui politiche sono prevalentemente finalizzate al riequilibrio territoriale delle risorse e pertanto penalizzano il capoluogo milanese [Dente, 1989b, p. 116].

4)         Le eccellenze a livello internazionale – sia nella campo della produzione dei beni pubblici (es. creazione dei poli di eccellenza nel settore medico e scientifico) sia dei beni privati (es. riorganizzazione del settore della moda e del design) – sono nate quasi tutte per iniziativa degli attori economici e sociali, in assenza di una politica pubblica vera e propria [Dente, 2004, 2005a] (3).

5)         Nel corso dell’ultimo decennio è diminuita la capacità di elaborare progetti strategici, in grado di costruire visioni condivise del futuro.

6)         Il network decisionale appare frammentato e meno denso rispetto alle altre città italiane come Torino, Napoli e Firenze [Dente, 2005b]. A Milano ci sono molti leader potenziali – pubblici e privati – ma non riescono a collaborare tra di loro, sia a causa dell’incertezza causata dalla globalizzazione, sia per la mancanza di esperienze precedenti e quindi di fiducia reciproca. La scarsa coesione tra gli attori non favorisce la nascita di coalizioni e la creazione del consenso necessario all’innovazione (4). Recentemente anche uno studio dell’OCSE sull’area metropolitana milanese [2006] ha confermato la difficoltà degli attori locali di raggiungere una visione comune dei problemi e di cooperare insieme a soluzioni di sistema.

I grandi eventi sono progetti che grazie alla loro eccezionalità permettono di trasformare le modalità tradizionali di governo e realizzare alcuni obiettivi di processo, che difficilmente si potrebbero raggiungere in periodi di normalità:

•          Anzitutto la definizione di strategie e di visioni di medio-lungo periodo (7-10 anni) permette di modificare gli atteggiamenti a breve termine degli attori, incoraggiando la loro disponibilità a collaborare. Infatti quando l’attenzione dei soggetti è rivolta a issue di breve periodo – quotidiane, del giorno dopo giorno – è molto probabile che le razionalità e i comportamenti siano condizionati dagli interessi particolari di ciascuno (es. scadenze elettorali, problemi di consenso…). Invece quando si tratta di guardare più lontano, su un arco di tempo lungo è più facile indirizzare gli sforzi verso la realizzazione di obiettivi comuni (5).

•          Secondariamente creano le condizioni per costruire la collaborazione strategica tra attori appartenenti a diversi settori, mettendo in rete saperi e competenze collocate in luoghi dispersi. Arricchire i network decisionali e mobilitare una pluralità di soggetti (es. istituzionali, economici, del terzo settore…) significa scovare le risorse chiave per realizzare risultati desiderabili per lo sviluppo del territorio. Al contrario la frammentazione e l’isolamento portano a ignorare i mezzi e le capacità a disposizione di una comunità.

•          In terzo luogo permettono di declinare gli obiettivi di interesse della città con quelli di interesse dei governi nazionali, attirando maggiori risorse economiche. L’organizzazione dei grandi eventi permette di coniugare le necessità di sviluppo del territorio con il prestigio internazionale, la visibilità e la promozione del Paese intero. La garanzia di poter contare su un canale privilegiato di finanziamento è molto importante per due motivi: il primo riguarda il fatto che Milano è stata tradizionalmente penalizzata nella ripartizione delle risorse a livello nazionale e regionale, mentre il secondo riguarda il fatto che i bilanci locali stanno attraversando un periodo di difficoltà a causa del taglio dei trasferimenti da parte dello Stato (6).

•          In quarto luogo aumentano la capacità realizzativa dei progetti e delle opere pubbliche, accelerando i processi decisionali che generalmente sono lenti e caratterizzati da routines (7). L’esistenza di una scadenza richiede che tutto sia pronto entro la data di apertura della manifestazione: questo “ha l’effetto di accelerare i processi decisionali, nel senso di definire una situazione di grande mobilitazione di coloro che “hanno poco tempo” che, proprio per questo motivo, riescono a travolgere opposizioni che altrimenti li avrebbero costretti a compromessi costosi” [Dente, in Capano-Giuliani, 1996, p. 408]. La presenza di un soggetto terzo di livello internazionale – l’ente che regola lo svolgimento dell’evento – e l’attenzione dei mass media di tutto il mondo sulla città ospitante permettono di allentare le tensioni interne e i veti contrapposti. Inoltre l’organizzazione dei grandi eventi spesso è accompagnata da specifici strumenti normativi (c.d. leggi speciali), volti a semplificare gli iter amministrativi e ad accelerare la realizzazione degli interventi.

•          Infine creano entusiasmo, senso di identità e appartenenza verso un territorio da parte dei cittadini, delle associazioni e delle imprese (8).

2. La ricostruzione della vicenda

L’assegnazione dell’Esposizione universale del 2015 alla città di Milano, avvenuta il 31 marzo 2008, ha una storia molto lunga – per alcuni aspetti complicata – e presenta molti legami con altri tentativi per ospitare eventi simili. Per comprendere le caratteristiche del processo decisionale e cercare di spiegarne gli esiti è utile ripercorrere i fatti principali che sono accaduti. I primi tentativi per ospitare a Milano un evento di rilevanza internazionale risalgono agli anni ’80 e ’90, ma questa ricerca si concentra sui fatti accaduti tra il febbraio 2005 e il marzo 2008. Nel corso di questi tre anni sono circolate diverse proposte di candidatura: all’inizio si è puntato ad ottenere le Olimpiadi del 2016, poi si è cercato di ospitare l’Expo del 2012, infine si è provato con l’Expo 2015. Nel tempo sono entrati in gioco diversi attori pubblici e privati, che talvolta hanno cooperato tra loro, mentre in altri casi si sono ostacolati a vicenda. Il periodo analizzato può essere diviso in tre fasi principali, ognuna delle quali ha affrontato un problema specifico, come mostra la tabella.

immagine – Figura b (in fondo al testo)

2.1 La prima fase

La prima fase del processo decisionale inizia nel febbraio 2005 e riguarda la formazione dall’agenda decisionale (9).

Il 21 febbraio 2005 il gruppo di maggioranza a Palazzo Marino presenta la mozione “Expo 2012” con la quale chiede al Sindaco Albertini di candidare Milano all’Esposizione Internazionale del 2012 (10). I promotori della proposta – prendendo spunto dalle esperienze recenti del Giubileo di Roma (2000) e della Capitale della cultura di Genova (2004) – affermano che ospitare un grande evento consentirebbe di:

1.         concentrare le forze delle istituzioni pubbliche e private – e più in generale delle forze politiche, sociali e culturali – verso un obiettivo di sviluppo di lungo termine;

2.         richiamare l’attenzione del mondo sulla città, valorizzando le sue eccellenze e i suoi punti di forza;

3.         contare su leggi e finanziamenti speciali, per realizzare grandi infrastrutture e trasformazioni urbane.

La proposta di candidatura all’Expo 2012 viene fatta nel momento in cui iniziano a manifestarsi i primi segni di difficoltà della candidatura alle Olimpiadi estive del 2016 (11), a causa dei seguenti motivi:

–          la scarsa disponibilità di impianti sportivi per ospitare tutte le discipline olimpiche (un’analisi condotta nel marzo 2005 evidenzia la mancanza dello stadio e della piscina olimpica, del velodromo, dei campi da tennis, del palazzetto per la pallamano, la pallavolo, la pallacanestro e le gare ginniche…);

–          la competizione contro la città di Roma inizia a provocare polemiche e divisioni tra le forze politiche delle due città;

–          dopo l’assegnazione delle Olimpiadi del 2012 a Londra sembra difficile che un Paese europeo ottenga un’altra edizione dei Giochi, a causa del criterio di alternanza dei continenti utilizzato dal CIO nell’assegnazione della città ospitante.

Entrambe le proposte puntano a ospitare un grande evento a Milano, ma si differenziano per alcuni aspetti importanti come la durata della manifestazione, le strutture necessarie al suo svolgimento, il numero di visitatori e il livello di visibilità raggiungibile dalla città ospitante (vd. tabella). Questi motivi fanno dell’Expo 2012 una sorta di second best, cioè un’alternativa sub-ottimale rispetto alle Olimpiadi.

immagine – Figura c (in fondo al testo)

Durante il 2005 si organizza un gruppo promotore – composto da politici di livello locale e nazionale – che cerca di mobilitare nuovi alleati a favore della candidatura. Il punto di forza del progetto riguarda la disponibilità del sito dove ospitare l’evento, che è stato individuato nel polo fieristico di Rho-Pero, da poco inaugurato.

Il 13 febbraio 2006 – in concomitanza con lo svolgimento delle Olimpiadi invernali di Torino, che catalizzano l’attenzione dell’opinione pubblica sul tema dei grandi eventi – il Consiglio comunale di Milano approva la mozione “Expo 2012”, con la quale invita il Sindaco a proporre la candidatura per l’esposizione internazionale al Governo (12). Tuttavia questo atto di indirizzo, viene approvato – dopo un anno dalla sua presentazione – in un periodo delicato dal punto di vista amministrativo, in quanto la Giunta Albertini è in scadenza di mandato e non si trova nella condizione ideale per occuparsi di un progetto a medio-lungo periodo come questo (13).

Il 28 e 29 maggio 2006 Letizia Moratti vince le elezioni amministrative e diventa Sindaco di Milano. Le elezioni comportano una ridefinizione degli obiettivi della Giunta al governo della città e il sindaco neoeletto decide di caratterizzare la sua esperienza amministrativa attraverso una serie di progetti che aveva illustrato durante la campagna elettorale: uno di questi prevede l’organizzazione di un grande evento internazionale, che manca a Milano da molti anni (14).

Dopo che è sfumata l’occasione per proporre la candidatura alle Olimpiadi del 2016 e all’Expo 2012 per la scadenza dei termini, il sindaco decide di pensare a un nuovo evento per città. Nel giugno 2006 Roberto Daneo, professionista che aveva già lavorato all’organizzazione delle Olimpiadi di Torino 2006, presenta a Letizia Moratti un progetto preliminare per ospitare l’Esposizione universale del 2015. Questo permette il verificarsi di quella convergenza tra il flusso dei problemi, delle soluzioni, della politica e delle occasioni di scelta che secondo Kingdon [1984] offre la possibilità di formulare una politica pubblica. Grazie a questa ricostruzione possiamo ipotizzare che Roberto Daneo sia stato l’imprenditore di policy, cioè colui che è riuscito a cogliere il momento opportuno – in cui si è aperta la finestra di policy – per presentare la proposta di candidatura a un grande evento.

La tabella presenta le caratteristiche principali della congiuntura politica che si verifica nel giugno 2006, mentre la figura le rappresenta graficamente.

immagine – Figura d (in fondo al testo)

immagine – Figura e (in fondo al testo)

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Tesi di laurea di Marco Zamboni, “Milano Expo 2015. Analisi di un grande evento come politica pubblica”, anno accademico 2007/08, Università degli studi di Milano.

Note:

(1)    Secondo gli approcci di analisi delle politiche pubbliche i problemi collettivi possono essere definiti come bisogni, opportunità di miglioramento o domande insoddisfatte, che sono generalmente considerati di rilevanza pubblica. Una situazione sociale diventa un problema quando si ritiene che si debba o si possa fare qualcosa [Dente, 1990, p. 15; Regonini, 2001, p. 23].

(2)  Le definizioni del problema rispondono alla domanda: che tipo di opportunità è collegata alla politica? Invece l’elenco dei principali sostenitori risponde alla domanda: per chi rappresenta un’opportunità?

(3)  Alessandro Profumo (amministratore delegato di Unicredit): “Milano mantiene la leadership del fare. Ma si tratta soprattutto di un’industriosità dei singoli. Mentre a livello di collettività di disperdono le energie” (Corriere della Sera, 23/02/08).

(4)  È suggestiva la descrizione che fa Stefano Boeri su Milano (La Stampa, 01/04/08). “Diversamente da Barcellona, da Francoforte, da Torino, Milano è una città profondamente poliarchica, dove convivono senza parlarsi molti poteri diversi. Una città dove ogni scelta, anche se d’interesse pubblico, viene trasformata in oggetto di scambio e stritolata dalla contrattazione. Una metropoli abitata da individui eccezionali che svettano nel loro campo, ma non si frequentano quasi appartenessero al mondo prima che al loro luogo di vita. Un arcipelago senza un mare comune, dove le isole di eccellenza (la moda, la sanità e la ricerca biomedica, il design, l’editoria, la religione, la finanza, l’opera, il teatro, il sindacato, la tv, il calcio) sono in rete con il mondo ma non tra loro stesse, e non sanno prendersi cura nemmeno del proprio marciapiede”.

(5)  Francesco Micheli: “Il fatto che tutti siano pronti a lavorare per lo stesso scopo dà un impulso propulsivo fondamentale, in grado di fare miracoli, di raggiungere risultati inattesi” (Il Sole 24 Ore, 16/03/08).

(6)  Marco Garzonio: “Giungeranno finanziamenti cospicui, verranno attivate corsie preferenziali nell’afflusso e nella gestione delle risorse, convergenze di intenti e d’interessi saranno il metodo di lavoro, maggioranza e opposizione supereranno steccati in nome di obiettivi condivisi” (Corriere della Sera, 19/03/08).

(7)  Marco Garzonio: “L’eccezionalità è un motore e uno stimolo a spianare le strade, semplificare iter, tanto da riuscire a realizzare opere che in periodi normali, invece, non si riescono a decidere e a fare” (Corriere della Sera, 27/10/07).

(8)  Sergio Romano: “Vi sono dunque momenti in cui l’entusiasmo collettivo e la concentrazione degli sforzi su un obiettivo comune possono essere utili al morale di una città e al suo futuro” (Corriere della Sera, 31/03/08).

(9)  Secondo Capano [1996, p. 16] possiamo distinguere due tipi di agenda: “l’agenda politica, in cui sono collocate tutte le questioni che in un dato momento sono ritenute di rilevanza collettiva dai membri della comunità politica; l’agenda decisionale o istituzionale, che raccoglie le questioni sulle quali si intende procedere fattivamente ad una decisione”.

(10)  La mozione è presentata da Fabrizio De Pasquale, primo firmatario e presidente della Commissione lavori pubblici, e sostenuta dall’intero gruppo consigliare di Forza Italia.

(11)  La candidatura di Milano alle Olimpiadi del 2016 era stata lanciata dal Presidente della regione Roberto Formigoni nel 2003 e successivamente era stata portata avanti dall’Assessore comunale allo sport Aldo Brandirali.

(12)  La votazione si chiude con 34 voti favorevoli, nessun contrario e 12 astenuti.

(13)  Prendendo in prestito il modello di Kingdon [1984] potremmo dire che il tema non entra in agenda poiché solo due flussi su tre (streams) sono maturi: i problemi e le proposte. Infatti lo svolgimento delle Olimpiadi di Torino rappresenta l’evento focalizzante che attira l’attenzione del pubblico e permette di evidenziare un’opportunità (flusso dei problemi); il comitato di candidatura elabora il progetto per l’Expo 2012 (flusso delle proposte), ma non si creano le condizioni politiche adatte per la formulazione della politica pubblica (flusso della politica).

(14)  Dal programma elettorale del candidato Letizia Moratti: “Sostenere la candidatura di Milano ad ospitare grandi eventi (Olimpiadi del 2020, Universiadi, Expo mondiale) di interesse mondiale, e a divenire sede di Enti e organismi internazionali” (p. 32).

immagini:

Figura a – Figura b – Figura c

Figura d – Figura e