Conclusioni

Quali conclusioni possiamo trarre al termine di questa ricerca sul processo di candidatura all’Expo 2015? Cosa abbiamo imparato? La ricerca che ho realizzato permette di sviluppare alcune riflessioni relativamente ai seguenti aspetti:

–          le caratteristiche del processo di candidatura;

–          le caratteristiche degli esiti;

–          gli elementi del processo che incidono sugli esiti;

–          le condizioni create per l’implementazione.

Per quanto riguarda il processo di candidatura sono stati raccolti e interpretati i dati relativi agli elementi costitutivi della policy: gli attori, le interazioni, la dinamica e i modelli decisionali. Vediamo le principali caratteristiche che sono emerse.

–          Il numero di attori partecipanti è aumentato nel corso del tempo: all’inizio si è mobilitata una ristretta cerchia di soggetti, che successivamente si è allargata. Durante le fasi analizzate sono intervenuti diversi attori, dotati di propri obiettivi e logiche di intervento. Roberto Daneo è stato l’imprenditore di policy, che è riuscito a far entrare il tema in agenda (e poi a farlo approvare), presentando la proposta di candidatura al momento opportuno. Il Sindaco di Milano è stato il regista della politica pubblica, cioè l’attore maggiormente interessato al risultato finale, e per questo motivo è stato presente in tutti i momenti del processo decisionale. Durante la fase di preparazione del dossier sono intervenuti tutti i rappresentanti degli attori che avevano una posta in gioco rispetto all’organizzazione dell’Expo 2015 (stakeholder), in qualità di alleati o controinteressati. Non solo si sono mobilitati gli attori tradizionali come i politici, i funzionari pubblici e i rappresentanti degli interessi (associazioni delle imprese e organizzazioni sindacali), ma anche nuove categorie di attori come le università, la camera di commercio, le associazioni ambientaliste e le ONG. Dalla ricerca è emersa la scarsa partecipazione dei cittadini (salvo alcuni entusiasti e critici a oltranza), che può essere spiegata dal fatto che a distanza di 7-8 anni dall’evento non si percepiscono ancora i costi/benefici dell’Expo. Il coinvolgimento di diversi attori politici, economici, sociali e culturali può essere giudicato positivamente perchè ha permesso di rafforzare il progetto, mettendo in rete le risorse e le competenze dei diversi soggetti. In questo modo è stato possibile superare il problema della frammentazione, che in occasione della candidatura ad altri grandi eventi non aveva permesso di fare massa critica e ottenere un esito favorevole.

–          L’immagine che descrive meglio le relazioni che si sono create tra gli attori è quella della rete, nella quale si sono instaurati rapporti di interdipendenza tra gli attori per il raggiungimento dei loro obiettivi. La ricerca ha confermato che all’interno del policy network il potere è diffuso tra gli attori partecipanti, pertanto non esiste un’unica categoria di soggetti in grado di imporsi sugli altri e di decidere singolarmente. Gli attori si sono disposti all’interno della rete in base ai loro obiettivi, creando due coalizioni di sostegno contrapposte [Sabatier e Jenkins Smith, 1999] (1): una favorevole (Pro-Expo) a ottenere l’evento – la posta in gioco – e una contraria (No-Expo).

–          Durante le fasi del policy making sono stati utilizzati diversi modelli decisionali, a seconda del tipo di decisione da prendere e degli attori coinvolti.

•          La fase di formazione dell’agenda è stata caratterizzata da elementi di caoticità per la casualità con cui i problemi, le soluzioni, gli attori e le occasioni di scelta si sono presentati sulla scena (basta pensare che i tentativi precedenti sono falliti per l’assenza di un flusso). In particolare la candidatura all’Expo 2015 è stata possibile grazie alla presenza di una situazione favorevole (si è aperta una finestra di policy), durante la quale si sono incontrati i flussi dei problemi, delle soluzioni e delle condizioni politiche [Kingdon, 1984].

•          Durante la fase di selezione della città italiana il decisore centrale è stato il Governo, che ha avuto il compito di presentare la richiesta ufficiale al BIE. Alcune circostanze fanno ritenere che la decisione non sia stata pienamente razionale, ma a razionalità limitata. In particolare le dichiarazioni in itinere a favore del progetto di Milano contrastano con la ricerca di tutte le informazioni, piuttosto indicano la preferenza verso la prima alternativa soddisfacente che è stata individuata.

•          La fase di candidatura è stata la più complicata dal punto di vista decisionale sia per il tipo di decisioni da prendere sia per il numero di attori coinvolti. Per affrontare questa complessità è stato utilizzato un mix di razionalità e capacità di adattamento. Dal momento che l’attività di candidatura ha previsto alcune azioni “uniche” e irripetibili (es. redazione del dossier, organizzazione delle visite ispettive e delle presentazioni ufficiali…), è stata dedicata la massima attenzione alla loro pianificazione e valutazione ex-ante. La stesura del dossier – contenente gli elementi richiesti dal BIE – ha comportato un lavoro meticoloso di raccolta delle informazioni (ad esempio sull’esperienza precedente delle Olimpiadi di Torino), adozione delle scelte calcolate ed enfasi sull’importanza dei dati (2), mentre la preparazione degli eventi è stata studiata nei minimi dettagli. Alla base di queste attività c’è stata la volontà di massimizzare le possibilità di assegnazione finale. Invece in altri contesti le decisioni sono state più orientate alla capacità di ridisegno e alla flessibilità. Ad esempio in occasione dell’ingresso dei nuovi Paesi membri del BIE è stato necessario modificare la strategia di promozione internazionale della candidatura; oppure quando è stato sollevato il problema della tutela dei lavoratori si è deciso di trattarlo ricorrendo a forme di negoziazione con le organizzazioni sindacali (3).

Gli esiti del processo di candidatura possono essere analizzati facendo riferimento alle seguenti coppie di aggettivi:

–          Positivi/negativi. L’assegnazione finale dell’Expo 2015 rappresenta l’esito positivo principale del processo di candidatura. Dopo l’aggiudicazione dell’evento tutti gli attori che hanno formato la coalizione Pro-Expo hanno espresso giudizi positivi, a cui si sono aggiunti altri attori politici, economici e sociali. A fronte della portata del successo ottenuto non  sono stati evidenziati esiti negativi.

–          Immediati/profondi. L’esito più immediato del processo di candidatura è stato quello di richiamare l’attenzione dei mass media nazionali e internazionali su Milano. In primo luogo questo ha permesso di dare visibilità agli attori istituzionali che fanno parte del Comitato di candidatura, in particolare il Sindaco di Milano. Inoltre l’attività di promozione all’estero ha permesso di consolidare le relazioni diplomatiche con alcuni Paesi del BIE e di stringere nuovi accordi commerciali. Secondo alcune notizie e dichiarazioni riportate sulla stampa, durante la fase candidatura sono aumentate le esportazioni italiane (nonostante le difficoltà dei mercati internazionali), gli investimenti e i flussi turistici verso Milano. In mancanza di ulteriori approfondimenti è opportuno essere cauti nell’attribuire nessi di causalità tra questi fenomeni per la possibile presenza di fattori esterni intervenienti (4); tuttavia è ragionevole pensare che la candidatura abbia avuto un ruolo positivo per quanto riguarda la promozione del territorio dell’area milanese.

Un esito che si colloca a metà del continuum immediato/profondo è stato il tentativo di trasformare i modelli con cui si affrontano i problemi dell’area metropolitana e di superare il problema della frammentazione tra gli attori. La candidatura ha prodotto un primo risultato importante per la governance: la cooperazione tra una pluralità di soggetti, appartenenti a settori e livelli diversi, ha permesso di unire gli sforzi e mettere insieme le risorse per raggiungere un obiettivo condiviso. In particolare sono stati intensificati i legami a livello verticale tra il comune, la provincia, la regione e lo Stato, coniugando gli obiettivi delle amministrazioni locali con quelli nazionali. Trova conferma quanto detto da Dente [2005a]: “Governare Milano già ieri, e comunque certamente oggi, è un esercizio di multilevel governance”. Tuttavia si è verificato anche un esito meno favorevole, seppur già noto in precedenza, cioè la scarsa collaborazione sul piano orizzontale tra il comune capoluogo e i comuni minori dell’area metropolitana; in questo caso i rapporti sono stati caratterizzati da una reciproca diffidenza e sembra che Milano abbia voluto giocare la partita da sola (ad esempio si consideri la decisione di racchiudere il sito dell’Expo dentro i confini del comune).

Il tentativo di ripensare il modello di sviluppo della città rappresenta l’esito più a lungo termine della candidatura. Forse questo è il risultato più difficile da raggiungere, poiché chiama in causa i processi con i quali diversi attori sociali interpretano la realtà, identificando i problemi e le opportunità che hanno di fronte (framing). Questo sforzo di immaginare la città in modo diverso emerge soprattutto nelle interviste e dichiarazioni rilasciate dal Sindaco di Milano, nelle quali si parla di “cambiarne il volto” e di “rinascimento milanese”. Da questo punto di vista l’Expo 2015 rappresenterebbe un’opportunità per estendere la riqualificazione urbanistica già avviata in alcuni quartieri (es. CityLife, Garibaldi-Repubblica, Bovisa, Santa Giulia) e lasciare un’eredità positiva a tutta la città, cercando di renderla più vivibile e ospitale sia per i suoi cittadini sia per attrarre nuovi talenti e turisti (es. attraverso il potenziamento del trasporto pubblico, la maggiore attenzione verso i temi dell’ambiente, il rilancio del patrimonio artistico…).

–          Stabili/precari. Poco fa abbiamo visto che il processo di candidatura ha permesso di stimolare la nascita di nuove relazioni tra gli attori politici, economici e sociali. Questo esito può essere considerato come un bene relazionale, che può perpetrarsi nel tempo ed essere usato in altre occasioni: perciò è un aumento del capitale sociale. “Il capitale sociale è costituito dai legami di cooperazione e fiducia, che sussistono in un certo ambito sociale. Questi legami (come lo stesso termine ‘capitale’ indica) costituiscono un patrimonio, che è in grado di produrre frutti nel futuro. Più il capitale sociale è esteso (ossia, migliori sono le relazioni tra gli attori) e più è probabile che nascano in futuro iniziative cooperative per risolvere i problemi comuni. Il lavoro in comune, infatti, crea legami, avvicina i linguaggi, abitua persone che provengono da ambienti diversi a confrontarsi tra di loro e a tener conto delle reciproche esigenze” [Bobbio, 2004, p.133].

Invece un esito che attualmente sembra essere messo alla prova è la collaborazione interistituzionale, che durante la fase di candidatura “è stata un elemento di spinta, ciò che era necessario per superare i molti ostacoli che si frapponevano a un esito positivo” (5). Infatti dopo le elezioni politiche del 13 e 14 aprile 2008, che hanno cambiato la maggioranza che sostiene il Governo, si è creato un rapporto privilegiato tra il Presidente del Consiglio e il Sindaco di Milano (infatti appartengono allo stesso partito), che hanno fatto alcune scelte fondamentali per l’organizzazione dell’Expo senza consultare gli attori delle altre istituzioni appartenenti al Comitato di candidatura.

Rispetto alla relazione esistente tra le caratteristiche del processo di candidatura all’Expo e gli esiti finali, i risultati della ricerca sembrano confermare l’ipotesi che la variabile degli attori è stata determinante rispetto agli altri elementi costitutivi della policy. La ricostruzione del policy making ha evidenziato l’importanza delle reti degli attori, in particolare la capacità della coalizione Pro-Expo di orientare le relazioni verso la collaborazione e di condividere le risorse. Infatti il processo di candidatura ha richiesto un forte impegno a livello organizzativo, progettuale e strategico, che è stato ottenuto attraverso la mobilitazione di tutti i possibili sostenitori. Il progetto presentato da Milano è riuscito a conciliare le esigenze della città con quelle del Paese intero: per questo motivo il coinvolgimento ha riguardato tutti i livelli di governo, le forze del mondo produttivo, sociale, culturale e associativo. Per il momento l’ipotesi della prevalenza degli attori sembra “spiegare” abbastanza bene gli esiti del processo di candidatura. Tuttavia con l’inizio della fase di implementazione potranno verificarsi dei cambiamenti importanti, che potrebbero ridefinire il significato complessivo della policy.

Il 1 aprile 2008, giorno dopo l’assegnazione dell’Expo a Milano, il Comitato di candidatura è stato trasformato in Comitato pianificatore con il compito di prendere alcune decisioni in vista dell’avvio del processo di implementazione, previsto per il 1 luglio 2008. I compiti del Comitato pianificatore sono stati suddivisi tra i suoi membri nel modo seguente:

–          Previsione della legge speciale (Regione Lombardia);

–          Organizzazione della futura società di gestione (Comitato Expo);

–          Gestione dei processi infrastrutturali (Fondazione Fiera Milano);

–          Programma di osservazione Observer per capire come Saragozza e Shanghai si stanno preparando all’Expo (Ministero Affari Esteri);

–          Gestione delle relazioni con il territorio (Provincia di Milano);

–          Gestione delle relazioni con il mondo produttivo e imprenditoriale (CCIAA di Milano);

–          Avvio dei progetti internazionali di cooperazione con i Paesi membri del BIE (Ministero Affari Esteri).

Per realizzare le condizioni favorevoli all’implementazione penso che sia importante programmare interventi che vadano nelle seguenti direzioni:

–          creare un tavolo di concertazione, dotato di una struttura agile, per garantire il coordinamento – e gestire eventuali conflitti – tra le istituzioni e gli enti coinvolti nelle decisioni e nell’organizzazione dell’Expo 2015;

–          fare comunicazione completa e avviare forme di ascolto il più presto possibile per evitare che le proteste scoppino quando ormai sia troppo tardi (durante la fase di candidatura non c’è stato molto coinvolgimento perché la priorità era ottenere l’evento);

–          garantire la trasparenza del processo decisionale, il controllo dei costi e la partecipazione dei cittadini sfruttando le potenzialità che oggi offre la rete Internet (es. web 2.0…).

Al termine di questo lavoro non possiamo che chiudere con una nota di speranza per il futuro, ricordandoci che: “il successo vero lo si misurerà alla fine: non tanto dal numero di visitatori, quanto dalla qualità e utilità delle opere che l’Expo lascerà in eredità alla città e alla regione, dalla spinta all’attività economica e all’occupazione, dalla soddisfazione dei cittadini, dal clima politico e culturale che contribuirà a instaurare” (6).

Il metodo della ricerca

Per studiare le politiche pubbliche bisogna essere consapevoli che non esiste un unico metodo, piuttosto ci sono diversi modelli a disposizione. Secondo la ricostruzione proposta da Regonini [2001] sono particolarmente rilevanti due dimensioni: le finalità della ricerca (prescrittive/descrittive) (7) e le opzioni metodologiche di fondo (induttive/deduttive) (8). Dal loro incrocio è possibile ottenere quattro approcci (vd. tabella), le cui caratteristiche principali possono essere riassunte nel modo seguente:

•          l’analisi razionale si basa sull’applicazione dei paradigmi razionali derivati dall’economia per progettare, monitorare e valutare le politiche pubbliche;

•          la policy inquiry nasce dalla critica agli approcci razionali e si basa sul fatto che le politiche pubbliche nascono da complesse interazioni sociali, hanno una dinamica non lineare e sono giocate da molti attori con interessi divergenti;

•          la public policy cerca di ricostruire l’effettivo svolgimento dei processi che portano alla formulazione, all’approvazione e all’implementazione delle politiche pubbliche;

•          infine la public choice utilizza i modelli basati sulla razionalità degli attori e sulle caratteristiche dei beni pubblici per comprendere le decisioni politico-amministrative.

Immagine – figura a (in fondo al testo)

La ricerca sul processo di candidatura all’Expo 2015 ha tratto spunto dai modelli della public policy e da alcuni concetti provenienti dalla policy inquiry (es. negoziazione, garbage can). Questo mi ha permesso di “partire dal riconoscimento che i problemi di policy e le aspettative circa le soluzioni affondano le loro radici in complesse interazioni sociali, in inevitabili conflitti politici, in incerte congetture non solo sul futuro, ma anche sul passato” [Regonini, 2001, p. 183]. Inoltre le politiche pubbliche sono influenzate da diversi elementi, prevedono molti passaggi, comportano la mobilitazione di varie risorse e competenze, hanno punti di snodo pieni di incognite (9).

Per comprendere gli esiti dei processi analizzati ho concentrato l’attenzione sui seguenti aspetti:

1)         l’insieme degli attori – pubblici e privati, individuali e collettivi – che intervengono, cercando di favorire o ostacolare il processo decisionale, e le loro caratteristiche;

2)         la natura delle poste in gioco e le loro trasformazioni nel tempo;

3)         le risorse scambiate durante il processo;

4)         le interazioni sociali che si sono instaurate tra gli attori;

5)         le dinamiche del processo decisionale;

6)         le regole, i vincoli e le opportunità che influenzano la decisione.

I modelli decisionali

In letteratura sono disponibili diversi modelli teorici che cercano di descrivere e spiegare i processi decisionali. Gli scienziati sociali di solito distinguono quattro situazioni – ottenute dall’incrocio di due dimensioni: accordo/disaccordo sulla definizione del problema, accordo/disaccordo sui metodi da utilizzare – ciascuna delle quali favorisce un processo decisionale diverso (vd. tabella). Ogni modello presenta un diverso grado di razionalità interna e concentra l’attenzione su caratteristiche specifiche del processo decisionale (es. tipo di decisore, criterio di scelta).

Immagine – figura b (in fondo al testo)

–          Il modello razionale può essere utilizzato in circostanze molto specifiche, caratterizzate dall’assenza di incertezza e di conflitti; la decisione consiste nell’adottare i mezzi che permettono di raggiungere i fini dati nel modo migliore possibile; il processo decisionale è composto da quattro fasi distinte, durante le quali il decisore fissa gli obiettivi in modo ordinato e coerente, elabora tutte le alternative idonee per raggiungere gli obiettivi, valuta tutte le conseguenze e infine sceglie l’alternativa che massimizza i benefici (10).

–          Il modello della razionalità limitata viene utilizzato quando non si dispone di un’informazione perfetta sui mezzi a disposizione e sulle loro conseguenze, ma esiste comunque un ordine di preferenze transitive; la decisione consiste nella ricerca sequenziale delle varie alternative secondo schemi concettuali famigliari (frames e routines) (11), che termina quando viene trovata la prima soluzione in grado di soddisfare gli obiettivi, anche se non in modo ottimale [Simon, 1955] (12).

–          Il modello incrementale viene utilizzato quando esiste una pluralità di attori partigiani, che sono interdipendenti l’un l’altro ma hanno obiettivi reciprocamente contrastanti; i decisori non scelgono i mezzi sulla base di obiettivi dati, ma adattano i loro fini sulla base dei mezzi che hanno a disposizione; il criterio di scelta è dato dalla necessità di raggiungere un accordo – uno scambio, un mutuo accomodamento – pertanto le decisioni procedono in modo incrementale, modificando il meno possibile la situazione esistente; l’esito dei processi decisionali dipende dai rapporti di forza, dalle relazioni di scambio e dai processi di apprendimento [Lindblom, 1959, 1980] (13).

–          Il modello garbage can è utilizzato nelle situazioni caratterizzate dall’incertezza (le alternative non sono conosciute in anticipo), dall’ambiguità (i problemi sono complessi e non c’è accordo sugli obiettivi da raggiungere) e dalla presenza di diversi soggetti (gli attori principali entrano ed escono dalla scena perché ci sono diversi temi che richiamano la loro attenzione e il loro tempo); in una situazione del genere le decisioni nascono dall’incontro casuale tra problemi, soluzioni, partecipanti ed opportunità di scelta; data la natura casuale del processo decisionale è possibile che le scelte non risolvano i problemi, i problemi vengano rimandati nel tempo oppure vengano proposte soluzioni a problemi inesistenti [March e Olsen 1976, March 1994] (14).

Dato che non esiste un modello decisionale adatto a tutte le situazioni, durante la ricerca cercherò di capire quali modelli sono stati usati e se sono cambiati durante le diverse fasi della politica pubblica, a seconda del tipo di decisione da prendere, dei criteri di scelta e degli attori coinvolti.

Le fasi

Generalmente lo svolgimento di una ricerca sui processi decisionali si suddivide in alcune fasi principali [Dente, 1998]. Per quanto riguarda questa  ricerca, c’è stata una fase preliminare, che ha preceduto la ricerca empirica vera e propria, e cinque fasi successive.

La fase preliminare ha riguardato la rassegna della letteratura scientifica sul tema dei grandi eventi. L’obiettivo è stato quello di raccogliere le informazioni principali sull’argomento, cercando di definire che cosa si intende per grande evento; questa fase è stata utile per comprendere le implicazioni legate a queste manifestazioni e per proseguire durante le fasi successive della ricerca.

La prima fase della ricerca ha riguardato l’analisi del problema collettivo, concettualizzato come “un bisogno, un’opportunità o una domanda insoddisfatta, che sia generalmente considerato di interesse pubblico” [Dente, 1990, p. 15]. Nel corso di questa fase ho definito la principale posta in gioco del processo decisionale e ho formulato le prime ipotesi da sottoporre a test durante la ricerca empirica.

Durante la seconda fase della ricerca ho ricostruito cronologicamente gli eventi principali della candidatura di Milano, dal momento in cui è stata avanzata la prima proposta, fino alla decisione finale da parte del BIE. Gli obiettivi di questa fase sono stati: individuare gli attori che si sono mobilitati e i problemi che sono emersi. Ho cercato di dividere il processo decisionale in fasi diverse, a seconda dell’eventuale trasformazione del problema e/o della posta in gioco. Per fare questo ho consultato ed analizzato i documenti ufficiali (es. il dossier di candidatura, i verbali delle riunioni, i comunicati stampa…), gli articoli di giornale (sulla stampa locale e nazionale) e le informazioni disponibili sul web (i siti del Comitato di candidatura, delle associazioni degli interessi, degli stakeholder, del Comitato No Expo, dei think tank, i blog e i forum). Accanto a questi documenti hanno avuto un ruolo importante le interviste agli osservatori, cioè gli attori esterni al processo decisionale che possono fornire informazioni importanti sui protagonisti e sulle vicende principali.

Durante la terza fase della ricerca mi sono occupato degli attori che sono intervenuti nel processo decisionale. Lo scopo è stato quello di comprendere le caratteristiche di ciascuno di essi in termini di obiettivi, azioni intraprese, risorse a disposizione e strategie adottate. La domanda fondamentale è stata: “che cosa voleva l’attore x dal processo decisionale?”. Per rispondere a questa domanda ho svolto delle interviste in profondità ad alcuni attori che hanno ricoperto un ruolo diretto nella vicenda; l’elaborazione delle informazioni emerse mi ha permesso di ricostruire la logica di azione, l’orientamento, la razionalità e l’interesse degli attori verso la soluzione del problema.

La quarta fase della ricerca ha riguardato l’analisi del network degli attori. Lo scopo è stato quello di definire gli attori centrali, il ruolo che ciascuno ha ricoperto (es. promotore, regista, oppositore, alleato…) e le modalità di interazione prevalenti per ogni fase del processo decisionale (es. gli interlocutori più frequenti, i legami che si sono instaurati).

L’ultima fase della ricerca ha riguardato la riflessione e l’interpretazione delle informazioni che sono emerse nel complesso della storia di policy, individuando gli elementi che spiegano la decisione finale.

Le fonti consultate

Per realizzare la ricerca ho utilizzato molteplici fonti di informazione, cercando di privilegiare la raccolta di diverse valutazioni e punti di vista sul tema oggetto di studio. L’obiettivo è stato quello di arrivare ad una ricostruzione realistica di quello che è veramente accaduto, evitando di ricorrere alle singole spiegazioni degli attori e dei testimoni del processo.

L’elenco delle fonti che ho utilizzato durante la ricerca empirica comprende:

–          articoli di giornale;

–          documenti (testi e pagine web) che contengono il punto di vista e le posizioni assunte da rilevanti stakeholder coinvolti nella vicenda;

–          interviste in profondità.

A partire dall’analisi delle informazioni contenute in queste fonti è stato possibile ricostruire il processo decisionale e il network degli attori coinvolti.

Gli articoli di giornale

Ho raccolto oltre 700 articoli pubblicati sui principali mezzi di comunicazione, che contengono informazioni riguardanti l’Expo 2015. Gli articoli sono stati estratti dai database dei quotidiani italiani (Corriere della Sera, La Repubblica, Il Sole 24 Ore, La Stampa, L’Unità, Il Manifesto) (15) e dalla rassegna stampa on-line della Fondazione Fiera Milano (16).

Gli articoli sono stati pubblicati nell’arco di tempo compreso tra il 25/11/05 e il 31/03/08. Come mostra la figura, la maggior parte sono comparsi sui quotidiani – locali o nazionali – (88,4%), sulle riviste (7,1%),  sulle pagine web dei quotidiani (3%) e negli inserti (1,4%).

Immagine – figura c (in fondo al testo)

Come mostra la figura, la maggior parte degli articoli esaminati sono stati pubblicati sul Corriere della Sera (27,2%), La Repubblica (15,7%), Il Sole 24 Ore (12,3%), Il Giornale (8,4%) e Il Giorno (7,6%). Sebbene il campione di articoli non sia rappresentativo, comunque  è rilevante osservare che quattro giornali tra i primi cinque sono pubblicati a Milano: questo fatto indica l’importanza dei grandi eventi per le città che li ospitano.

Immagine – figura d (in fondo al testo)

La distribuzione degli articoli nel tempo rispecchia abbastanza fedelmente le fasi cruciali del processo di candidatura all’Expo 2015. All’inizio la vicenda è stata poco presente sulle pagine dei giornali, ma nel corso del tempo l’interesse è cresciuto continuamente.

Immagine – figura e (in fondo al testo)

Come si vede dalla figura il numero più alto di articoli si è registrato nel mese di ottobre 2007 (21,7%) – in occasione della visita ispettiva dei commissari del BIE a Milano e a Roma – e nel mese di marzo 2008 (18,5%) – in concomitanza con la decisione finale per assegnare l’evento.

Gli articoli si suddividono tra pezzi di cronaca, interviste ad attori istituzionali ed economici, editoriali e commenti di giornalisti ed opinion leader.

L’analisi del contenuto degli articoli ha permesso di identificare tre elementi fondamenti per il proseguimento della ricerca:

–          i fatti principali e le tappe che compongono l’intera vicenda;

–          i protagonisti che hanno giocato un ruolo fondamentale nel processo decisionale e gli stakeholder che si sono interessati del tema;

–          le relazioni che si sono instaurate tra i principali attori pubblici e privati e le caratteristiche che ha avuto il dibattito pubblico.

I documenti

Accanto agli articoli di giornale, è disponibile una grande quantità di documenti e di pagine web che contengono informazioni utili e prese di posizione degli stakeholder sull’Expo 2015. L’analisi di questo materiale permette di comprendere le razionalità e gli obiettivi che persegue ciascun attori in gioco e dunque deve essere analizzato con attenzione. I documenti raccolti sono stati classificati a seconda del tipo di attore a cui fanno riferimento; le tipologie di documenti sono le seguenti:

–          documenti prodotti da attori istituzionali (es. leggi, delibere, sentenze);

–          documenti prodotti da attori politici (es. programmi elettorali, comunicati stampa dei partiti, dichiarazioni dei principali leader);

–          documenti prodotti dagli stakeholder (es. sindacati, associazioni degli imprenditori, associazioni ambientaliste);

–          documenti realizzati dalle burocrazie tecniche (es. progetto preliminare, piano economico-finanziario, progetto definitivo, relazioni tecniche, documenti di accompagnamento);

–          studi realizzati da università e centri di ricerca (es. studi di fattibilità, analisi costi-benefici, analisi dell’opinione pubblica).

Negli ultimi anni le tecnologie informatiche della comunicazione hanno assunto un ruolo molto importante per scambiarsi documenti in modo veloce ed economico. Per avere un’idea dell’enorme quantità di informazioni sull’Expo 2015 disponibili su Internet, basta utilizzare un motore di ricerca. La tabella presenta i risultati di una ricerca su Google condotta inserendo le parole chiave elencate (18 maggio 2008):

Immagine – figura f (in fondo al testo)

La tabella contiene l’elenco dei documenti analizzati durate la ricerca, classificati per contenuto e tipo di attore, mentre la tabella contiene l’elenco delle pagine web consultate.

Elenco dei documenti consultati

Documenti istituzionali

BIE         Convention relating to international exhibitions signed at Paris on November 22nd 1928

BIE         Regulations of the International Exhibitions Bureau

BIE         Regulations relating to procedures and deadlines for registration of an exhibition by the International Bureau of Exhibition

Consiglio Comunale di Milano         Seduta del Consiglio Comunale di Milano     12/02/2006

Consiglio Provinciale di Milano       Seduta del Consiglio Provinciale di Milano   12/10/2006

Presidenza del Consiglio dei Ministri              Comunicato stampa Consiglio dei Ministri n. 21          27/10/2006

Legge n. 296         Legge Finanziaria 2007, art. 1, co. 950             27/12/2006

Presidenza del Consiglio dei Ministri              Comunicato stampa Consiglio dei Ministri n. 63          30/08/2007

Decreto legge n. 10             Disposizioni volte a dare attuazione a obblighi comunitari e internazionali            15/02/2007

Consiglio Regionale della Lombardia              Seduta del Consiglio Regionale. Comunicazione del Presidente della Giunta regionale in merito a Milano Expo 2015                16/10/2007

Presidenza del Consiglio dei Ministri              Ordinanza di protezione civile          18/10/2007

Documenti politici

Gruppo consigliare di Forza Italia    Mozione del consigliere Fabrizio De Pasquale ed altri – “Expo 2012”      21/02/2005

Forza Italia            Documento programmatico per le elezioni comunali di Milano 2006

Letizia Moratti      Milano Bella da Vivere (programma elettorale del candidato Sindaco di Milano)

Unione   Expo: straordinaria occasione di progettazione dello sviluppo  25/09/2006

Marilena Adamo (Ulivo)    Per l’Expo 2015 un progetto condiviso. Al sindaco poteri speciali solo nella fase operativa              04/10/2007

Marilena Adamo (Ulivo)    Acquisite le aree per l’Expo occorre ancora decidere cosa fare 09/10/2007

Verdi      Expo 2015: verdi favorevoli ma zero consumo di territorio          16/10/2007

Documenti degli stakeholder

Comitato No Expo               Milano e l’Expo 2015. Ragionamenti in bilico tra l’urbanistica e la politica             20/12/2006

Assolombarda     Expo 2015: esportiamo le imprese milanesi nel mondo 16/03/2007

Comitato No Expo               Expo Milano 2015: una sciagura da evitare    Agosto 2007

Legambiente         Legambiente ed Expo 2015: i nostri obiettivi  18/10/2007

Comitato No Expo               Expo Milano 2015: una grande opportunità o una sciagura da evitare?   Febbraio 2008

Comitato No Expo               Petizione contro i danni ai cittadini e all’ambiente di Expo 2015                Febbraio 2008

FAI, Italia Nostra, WWF   Expo 2015: le proposte di FAI, Italia Nostra e WWF Italia         01/02/2008

Comitato Grazie Milano Expo 2015   Milano verso il 2015: nasce il “Comitato Grazie Milano Expo”   25/02/2008

FAI, Italia Nostra, WWF   Expo: le nostre osservazioni, le nostre proposte          Aprile 2008

Camera di Commercio di Milano       Milano verso il 2015: la costruzione dell’Expo Universale e il ruolo del sistema camerale policentrico                19/05/2008

Documenti progettuali

Comitato di candidatura     Proposta di candidatura della città di Milano ad ospitare l’Esposizione Universale del 2015             Ottobre 2006

Comitato di candidatura     Il dossier di candidatura di Milano e dell’Italia per l’Expo 2015 Settembre 2007

Studi e ricerche

Fondazione IULM               La candidatura della città di Milano per l’Expo 2015. Prima rilevazione sull’opinione dei milanesi     25/09/2006

Fondazione IULM               La candidatura della città di Milano per l’Expo 2015. Seconda rilevazione sull’opinione dei milanesi                28/05/2007

Fondazione IULM               La candidatura della città di Milano per l’Expo 2015. Terza rilevazione sull’opinione dei milanesi. Prima rilevazione sull’opinione degli italiani 31/01/2008

Immagine – figura g (in fondo al testo)

Le interviste

Infine sono state condotte alcune interviste a testimoni privilegiati, cioè a “quegli attori che per il ruolo che svolgono hanno avuto un accesso privilegiato a specifiche fonti di informazione” [Giannelli, 2008, p. 49]. Le interviste sono state la fonte di informazione più importante di tutta la ricerca dal momento che hanno permesso di:

–          approfondire ulteriormente la conoscenza dei fatti e selezionare le informazioni più importanti, individuando i retroscena, i punti di svolta e come sono state scartate alcune alternative;

–          capire il punto di vista, gli obiettivi, le risorse degli stakeholder;

–          spiegare il comportamento e il ruolo giocato dai protagonisti del processo decisionale.

Ho contattato 22 testimoni privilegiati, 13 di essi mi hanno concesso un’intervista; in un caso ho partecipato ad una riunione di lavoro di Unioncamere Lombardia (17). Le interviste sono state realizzate in forma semi-strutturata per far emergere la percezione del problema e come sono stati interpretati i fatti accaduti. La tabella presenta la traccia di intervista, contenente le domande principali che sono state rivolte agli intervistati.

Immagine – figura h (in fondo al testo)

La tabella mostra la mappa degli attori intervistati per tipo e livello territoriale di riferimento. Desidero ringraziare tutti gli intervistati che mi hanno dedicato il loro tempo prezioso e in particolare: Roberto Daneo (direttore del Comitato di candidatura Expo 2015); Paola Pessina (ex Sindaco di Rho); Alessandro Alfieri (responsabile della Provincia di Milano al Comitato di candidatura Expo 2015); Matteo Bolocan (prof. Politecnico di Milano); Carlo Borghetti (consigliere comunale ed ex assessore di Rho); Carla Bugno (dirigente marketing territoriale della CCIAA di Milano); Susanna Camuso (segretario regionale CGIL Lombardia); Gianluigi Forloni (Legambiente Lombardia); Renato Galliano (Presidente Milano Metropoli Agenzia di sviluppo); Riccardo Nigro (WWF Lombardia); Nicola Pasini (prof. Università di Milano); Giuliano Salina (direttore comunicazione di Assolombarda) e Roberto Zucchetti (Sindaco di Rho)

Immagine – figura i (in fondo al testo)

Questo testo è protetto dal diritto d’autore. Le informazioni e i dati in esso contenuti possono essere duplicati, riprodotti e/o diffusi senza il preventivo consenso dell’autore a condizione che avvengano per finalità di uso personale, studio, ricerca o comunque non commerciali e che sia citato il nome dell’autore, il titolo della tesi e l’università attraverso la seguente dicitura, impressa in caratteri ben visibili:

Tesi di laurea di Marco Zamboni, “Milano Expo 2015. Analisi di un grande evento come politica pubblica”, anno accademico 2007/08, Università degli studi di Milano.

Note:

(1)   “Il modello della coalizione di sostegno considera che all’interno dei sottosistemi [di policy] gli attori possono essere aggregati in un certo numero (in genere da uno quattro) di «coalizioni di sostegno», ciascuna composta da persone delle varie organizzazioni di governo e private che condividono un insieme di convinzioni normative e casuali, e si impegnano per un certo periodo di tempo con un livello notevole di attività coordinate” [Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, cit. Regonini, p. 365].

(2)  Il dossier contiene molti dati, proiezioni e diagrammi; sono stati inseriti alcuni capitoli facoltativi per sottolineare la capacità di organizzazione e previsione. Il coinvolgimento di esperti che si sono richiamati ai paradigmi razionali, come l’Università Bocconi e il Politecnico di Milano, è stata finalizzato a dare oggettività e valore scientifico al progetto.

(3)  La forma richiama il modello incrementale, caratterizzato dalla situazione di interdipendenza tra una pluralità di attori, dotati di obiettivi e logiche d’azione contrastanti.

(4)  Si consideri ad esempio il ruolo che ha avuto la crisi dei rifiuti urbani in Campania per quanto riguarda l’immagine del Paese o le esportazioni di mozzarelle di bufala.

(5)  Salvati M., Le virtù trasparenti, Corriere della Sera, 03/04/08.

(6)  Salvati M., Le virtù trasparenti, Corriere della Sera, 03/04/08.

(7)  “Le analisi del primo tipo esaminano i processi di formulazione e di attuazione dell’intervento pubblico in chiave diagnostico-terapeutica, con l’esplicito proposito di migliorarne i risultati o, quanto meno ridurne i fallimenti. Le ricerche del secondo tipo mirano a ricostruire i contorni dei processi decisionali, i loro esiti, le caratteristiche degli attori che vi partecipano, le relazioni tra le diverse fasi, in modo da formulare modelli più realistici e incisivi di come le nostre società complesse affrontano le situazioni critiche” [Regonini, 2001, p. 79].

(8)  “Gli approcci che privilegiano l’induzione come strategia di ricerca mirano a decifrare le variabili che strutturano i reali processi di policy o, quanto meno, mirano a ridurne la sorpresa dell’osservatore davanti alla loro incredibile varietà. Gli approcci che adottano una strategia di tipo deduttivo, scommettendo sulla validità dei loro postulati e sulla correttezza dei percorsi logici, fondano invece la loro forza sulla parsimonia dei modelli e sul loro ampio raggio di applicazione […]. Nel primo caso il policy making può anche essere un processo non lineare aperto a involuzioni, colpi di scena, imprevisti. Nel secondo caso, il policy making è considerato come un insieme di procedure che, date certe condizioni, portano al raggiungimento di determinati risultati” [ibidem, p. 85].

(9)  “La gamma è il numero dei fattori che influenzano o determinano quel che i governi fanno o, quando è il caso, quel che scelgono di non fare, sono virtualmente infiniti. Le politiche possono essere influenzate da precedenti impegni di policy, da tensioni internazionali, dal clima nazionale, dalle risorse economiche, dal grado di conflitto etnico, dalle tradizioni storiche, dalla personalità dei leader, dal livello di istruzione della popolazione, dalla natura del sistema partitico, dal fatto di essere governate da civili o da militari. L’elenco può essere allungato in modo indefinito. Virtualmente qualsiasi cosa può influenzare o determinare quello che i governi fanno” [Leichter, 1979, cit. Regonini, 2001, p. 287].

(10)  “È facile osservare come nella vita amministrativa reale sia molto improbabile che tali condizioni siano contemporaneamente soddisfatte. È più probabile invece che qualche distorsione intervenga in un punto o nell’altro del processo, rendendo scarsamente affidabile l’intero esercizio di analisi. Da questo punto di vista il metodo ha maggiori probabilità di funzionare quando le decisioni sono di piccola portata, riguardano temi poco controversi e quando sono disponibili teorie e tecnologie collaudate, mentre rischia di ridurre la sua efficacia man mano che i problemi da affrontare diventano più complessi o meno univoci” [Bobbio L., in Capano-Giuliani, 1996, p. 91].

(11)  “Queste strategie cognitive, definite con i termini di scripts, schemi o frames, sono metodi efficienti usati dai policy makers per assimilare le nuove informazioni nel corpo delle loro precedenti cognizioni. Così semplificano i processi decisionali, perché consentono ai decisori di vedere un problema attuale come un altro caso di qualcosa già visto in passato e già compreso, vero o falso che sia” [Weiss, cit. Regonini, 2001, p. 210].

(12)  “In molti modelli globali di scelta razionale, si valutano tutte le alternative prima di fare una scelta. Negli effettivi processi decisionali umani, le alternative vengono spesso esaminate sequenzialmente […]. Quando esaminiamo le alternative sequenzialmente, possiamo considerare la prima alternativa soddisfacente esaminata come quella effettivamente scelta” [Simon, 1955, cit. Regonini, 2001, p. 200].

(13)  “Espressioni quali partisan mutual adjustment (aggiustamento reciproco tra interessi di parte) o muddling through (sapersela cavare) [Lindblom, 1959] stanno tutti ad indicare che quel che avviene tra policy makers è qualcosa che ha poco a che vedere con la soluzione razionale di problemi: si cerca di andarcene fuori, si fanno degli aggiustamenti, si mercanteggia, si bada a non scontentare nessuno; insomma, si portano avanti delle interazioni in modo spesso confuso, circolare, approssimativo. La superiorità di questi processi si basa sulla constatazione che i vari attori pervengono a soluzioni più soddisfacenti e meno rischiose proprio ponendosi in un’ottica di rivendicazione dei propri intressi di parte, anziché mirare alla realizzazione dell’interesse generale” [Regonini, 2001, p. 246]; “Anziché proporsi soluzioni che possano essere giudicate con gli standard della razionalità, il policy making persegue accomodamenti, riconciliazioni, aggiustamenti e accordi” [Lindblom, cit. Regonini, 2001, p. 248].

(14)  “Nel processo bidone della spazzatura si assume che gli arrivi delle occasioni di scelta, dei problemi, delle soluzioni e dei decisori siano esogeni e regolati dal tempo. Problemi e soluzioni sono attaccati alle scelte, e quindi tra di loro, non da qualche collegamento mezzi fini, ma per la loro vicinanza temporale. Al limite, ad esempio, una qualunque soluzione può essere associata a un qualunque problema, purché entrambi siano evocati nello stesso tempo […]. Le occasioni di scelta mettono insieme decisori, problemi e soluzioni” [March, 1994 cit. Regonini, 2001, p. 230].

(15)  Da qualche mese il Corriere della Sera (http://archiviostorico.corriere.it/) e La Repubblica (http://ricerca.repubblica.it/repubblica) consentono la consultazione on-line gratuita degli articoli dell’archivio storico. Inoltre la biblioteca di facoltà di Scienze politiche “Enrica Colotti Pischel” mette a disposizione degli studenti l’archivio storico de Il Sole 24 Ore, La Stampa, L’Unità e Il Manifesto.

(16)  Ho potuto verificare di persona che la Fondazione Fiera Milano offre una buona rassegna stampa sul tema Expo 2015. Infatti gli articoli sono selezionati dai principali quotidiani (locali e nazionali) e riviste, affrontano l’argomento con punti di vista diversi, illustrano le posizioni dei principali stakeholder e presentano giudizi sia positivi sia negativi (http://www.fondazionefieramilano.it/jumpCh.asp?idUser=0&idChannel=81&idLang=IT).

(17)  Due interviste sono state somministrate a osservatori o persone informate sui fatti, mentre dieci interviste ad attori che hanno partecipato direttamente al processo decisionale.

immagini:

Figura a – Figura b – Figura c –

Figura d – Figura e – Figura f –

Figura g – Figura h -Figura i